JURISPRUDENCIA
1.- Son varias la sentencias de relevancia que han dictado nuestros Tribunales de Justicia en los últimos meses, la más importante de las cuales, para la Hacienda Local, es sin duda la Sentencia del Tribunal Supremo nº 2.159/2014, de 30 de mayo, recogida en Tributos Locales nº 115/2014, además de comentada elogiosamente por José Ignacio RUBIO DE URQUÍA en su editorial. Se enfrenta nuestro más alto órgano judicial a la muy mejorable dicción del artículo 7.2.b. del Texto Refundido de la Ley del Catastro para sentar criterio acerca de cuándo el suelo urbanizable se ha de considerar rústico a efectos fiscales y cuando se ha de considerar urbano a los mismos efectos tributarios. La Sala de lo Contencioso Administrativo rechaza el criterio y desestima el recurso sostenido por la Abogacía del Estado para que se declarara que todo el suelo urbanizable fuera fiscalmente urbano a partir de su delimitación como tal suelo urbanizable en el planeamiento. A juicio de la Sala, el suelo urbanizable será fiscalmente urbano cuando el plan general permita urbanizar ya en él o bien cuando el instrumento de planeamiento de desarrollo lo autorice y declare. Son dos los requisitos cumulativos que han de cumplirse para que el suelo urbanizable pueda considerarse fiscalmente urbano: su delimitación y su desarrollo como tal. A falta de uno de ellos, el suelo sigue siendo rústico, y así ocurrirá en la generalidad de los municipios, en los que las previsiones del plan general acerca de cual es el suelo urbanizable requieren de planes parciales y programas de actuación urbanística de desarrollo, cuya aprobación es requisito necesario para calificar fiscalmente al suelo como urbano.
Dificil sentencia y difícil criterio el que se sienta en ella, una vez que el legislador local se desentendió, hace años ya, de fijar en el impuesto vocacionalmente llamado a ello, que es el I.B.I., cuando un inmueble es rústico, cuando urbano y cuando de características especiales. Como es sabido, el artículo 61.3 L.H.L. remite estas calificaciones a la legislación catastral y ésta las despacha en los artículos 6, 7 y 8 del T.R.L.C.I. con remisiones a la legislación urbanística, hoy en gran medida en manos de las C.C.A.A., y por ello carente de terminología y conceptuación uniforme. De ahí la valentía de la Sentencia que comentamos que, se comparta o no su criterio, coge el toro por los cuernos y nos dice que el suelo urbanizable, se llame como se llame en la legislación urbanística, no es per se suelo urbano a efectos fiscales. Para serlo hace falta que en el planeamiento urbano aprobado se contengan las determinaciones suficientes para su desarrollo; determinaciones que puede contener el plan general o que habrán de aprobarse a posteriori por plan parcial, programa de actuación urbanística o instrumento de desarrollo que tenga el nombre que tenga. En tanto no esté suficientemente determinado en el planeamiento, general o parcial, el desarrollo posible de ese suelo, su carácter fiscal es el de suelo rústico.
En definitiva, la ordenación detallada del suelo en el planeamiento es requisito sine qua non para calificar al suelo como urbano. En tanto no medie esa ordenación detallada, aprobada por el instrumento de planeamiento de desarrollo que tenga esa finalidad, un terreno no alcanza la condición de suelo urbano y debe calificarse catastralmente como rústico, y ello aunque esté delimitado o sectorizado como urbanizable en el planeamiento general. La Sala interpreta la voluntad del legislador catastral de distinguir entre el suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores trámites de ordenación, que es ya fiscalmente urbano; y aquel otro suelo que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, que es suelo fiscalmente rústico hasta que se apruebe el instrumento urbanístico que establezca las condiciones para su desarrollo. Hasta ese momento el suelo tendrá carácter de rústico, pues si no se aceptara esta interpretación carecería de sentido el inciso final del precepto, que vincula a la aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo la adquisición de la condición fiscal de suelo urbano.
La Sentencia introduce racionalidad en el Derecho Tributario Urbanistico, materia ésta que lo necesita como tantas otras, recordando que el Catastro es una institución al servicio de la gestión del sistema tributario en su conjunto, por lo que se incardina competencialmente en el título Hacienda General, del artículo 149.1.14 C.E. Al Estado compete regularla en sintonía con el régimen jurídico del derecho de propiedad, que también le compete, guste o no guste a los nacionalismos exacerbados propensos a la histeria, razón por la cual, ambas normativas, la urbanística y la fiscal en este punto han de ir de la mano, para no generar valores fiscales superiores a los urbanísticos y gravámenes de riquezas ficticias, separadas de la realidad del mercado, porque ello no lo permitiría el principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 C.E.
Las consecuencias de la Sentencia, si se hace caso al alarmista criterio sostenido por la Abogacía del Estado para interponer este recurso de casación en interés de ley, van a ser graves para las Haciendas Locales, a la vista del elevado número de inmuebles (habla de 900.000) que vienen siendo catastrados como urbanos en aplicación del criterio que el T.S. no acepta, pues disminuirán los valores catastrales y con ello las cuotas tributarias del I.B.I., amén de su incidencia en otros tributos como el I.R.P.F. o el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
2.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2014, recogida en Tributos Locales nº 115/2014 ratifica el criterio del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos aunque nos consta que la de Valladolid sostiene el mismo) acerca del papel esencial que la memoria económico-financiera juega en la vida de las tasas. La memoria ha de acompañar inseparablemente a la ordenanza fiscal establecedora o modificadora de la tasa, explicando cómo se reparte el coste previsible del servicio entre los previsibles usuarios, y razonando cómo se adopta el criterio cuantificador de las cuotas, necesariamente vinculado a la intensidad del uso que realiza cada cual. Cuando se aprueban coeficientes multiplicadores para usos concretos hay que motivarlos justificando el por qué de los mismos. No basta con hacer un estudio genérico de costes sino que ha de fundamentarse el criterio de distribución de los mismos entre los usuarios, justificando la presencia de factores multiplicadores, que no pueden ser voluntaristas so riesgo de arbitrarios. Cuando en la memoria no se explican suficientemente las razones de la composición de la tarifa, de las diferencias de trato que se adoptan en virtud de índices correctores no motivados, el informe económico-financiero preceptivo no cumple con su función, por lo que se tiene por inexistente y por viciada la aprobación de la ordenanza a la que necesariamente debe acompañar, que debe ser por ello anulada. Ahorramos la cita de las ya numerosas Sentencias en el mismo sentido dictadas por T.S. y T.S.J.C.L.
3.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2013, recogida en Tributos Locales nº 115/2014, establece que no es obstáculo para el disfrute de la exención por inicio de actividad prevista en el artículo 82.1 L.H.L. el que dicha actividad se viniera desarrollando con anterioridad por otra empresa del grupo. Si sería improcedente la exención si se acreditara por la Administración que la actividad en cuestión venía siendo ya ejercida por la misma empresa bajo otra titularidad, supuesto que puede concurrir en los casos en que haya mediado fusión, escisión o aportación de ramas de actividad, como el propio precepto se cuida de prever. Si hay continuidad empresarial, sucesión en la titularidad o ejercicio, la exención no procede. Si no la hay, la actividad cabe reputarse de nueva y merecedora de la exención, por más que la empresa pertenezca a un grupo en el que otra empresa ya venía ejerciendo esa actividad.
4.- La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2013, recogida en Tributos Locales nº 115/2014 nos recuerda cómo ha de computarse el plazo de necesaria exposición pública de los acuerdos aprobatorios provisionales que establezcan, supriman u ordenen tributos locales, sean o no ordenanzas fiscales, en lo que es doctrina consolidada del Alto Tribunal. El plazo de 30 días hábiles, como mínimo, del artículo 17 L.H.L. ha de contarse a partir del día de la última publicación del anuncio en el tablón, periódico oficial o diario de mayor circulación, siendo así que el acuerdo definitivo no puede adoptarse sin haberse agotado este período de información pública así computado, so riesgo de nulidad. Son tres los lugares de publicación, de tal manera que cuando no haya sido simultánea la publicación en todos ellos, el plazo ha de contarse a partir de la publicación en el último de los tres, ya sea el diario de mayor circulación, el boletín oficial o el tablón de anuncios.
5.- La Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2013, recogida en Tributos Locales nº 115/2014, entiende que para calcular el importe neto de la cifra de negocios de las empresas de bingo, a efectos de determinar si superan o no el umbral de 1 millón de euros determinante de la exención en el I.A.E., ha de restarse del precio de venta de los cartones, la parte del mismo fijada por la normativa que debe distribuirse como premio a los jugadores. Se establece así el criterio fijado por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de julio de 2012 a la hora de fijar la cifra anual de negocios del I.V.A., que, respondiendo a una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, señala que de la base imponible del I.V.A. ha de excluirse la parte del precio de los cartones que vaya a distribuirse como premio. Y ello porque la base imponible de una prestación de servicios está constituida por la contraprestación realmente recibida por esa prestación, tratándose de juego, sólo por la parte de las apuestas que el organizador hace suya. Si el organizador no puede disponer con libertad de la parte del precio que va destinada a distribuirse como precio, esa parte, fijada previamente por la normativa, no puede integrar la cifra de volumen de negocios del I.V.A., según la S.T.J.U.E. citada, ni el importe neto de la cifra de negocios del I.A.E., según la S.A.N. que comentamos. Razonable criterio que las Administraciones Tributarias estatal y locales habrán de tener en cuenta.
6.- La Sentencia de la Audiencia Nacional de 1 de diciembre de 2013, recogida en Tributos Locales nº 115/2014, establece un discutible criterio acerca del plazo de prescripción que existe para reclamar la devolución de ingresos indebidos reconocida por una Resolución del T.E.A.C. El órgano judicial entiende que éste no es un supuesto de devolución de ingresos indebidos del artículo 66.d L.G.T. lo cual es una afirmación muy atrevida. Como es sabido, y así se han conceptuado por doctrina y jurisprudencia, amén de su por viejo y reciente Reglamento regulador, entre la tipología de ingresos indebidos se encuentran aquellos que en su día fueron debidos pero que una resolución judicial o administrativa posterior ha declarado improcedentes, y por ende sobrevenidamente indebidos. El plazo de prescripción para reclamarlos es el de 4 años, contados a partir del día siguiente a aquel en que se notificara el acuerdo reconocedor, ex artículo 67.1 L.G.T.. Plazo que la Audiencia Nacional obvia sobre la base de considerar que el derecho del contribuyente es de otra naturaleza pues se trataría de su derecho a hacer cumplir resoluciones firmes de los órganos administrativos que ejercen una función revisora, derecho que, por no tener previsto un plazo de prescripción específico (sic), se regiría por el de prescripción de los derechos inamovibles ganados por resolución firme que sería el de 15 años establecido para las acciones personales en el artículo 1.964 del Código Civil. A nuestro juicio, el tribunal ha querido hacer justicia y para ello ha alterado la legalidad aplicable al caso concreto, anteponiendo el Código Civil, fuente secundaria en materia tributaria, a las fuentes primarias del Derecho Tributario, L.G.T. y sus Reglamentos de desarrollo, a día de hoy Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que aprueba el Reglamento en materia de revisión en vía administrativa, en idénticos términos, en lo que nos ocupa, que el anterior Reglamento para la devolución de ingresos indebidos –Real Decreto 1.165/1990, de 21 de septiembre-, que encajan nítidamente el supuesto que nos ocupan entre los de devolución de ingresos indebidos –artículo 15.1.d. del Reglamento vigente, artículo 7 en su predecesor-. El Tribunal Supremo ha de modificar este criterio contrario y errado de la Audiencia Nacional antes o después.
7.- La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de noviembre de 2013, recogida en Tributos Locales nº 115/2014 sostiene acertadamente que la bonificación establecida en el artículo 73.2 L.H.L. para las viviendas de protección oficial es un beneficio fiscal objetivo, no subjetivo, que juega durante el plazo establecido cualquiera que sea el propietario de tales viviendas, esto es, en los tres años siguientes al otorgamiento de dicha calificación; y ello con independencia de quien sea el propietario en esos tres períodos impositivos, y de que lo siga siendo el inicial, para el que fue vivienda habitual, o se haya perdido esta condición por haberla transmitido a otra persona física o jurídica. Ciertamente, si el legislador quisiera que se pierda la bonificación en los casos de transmisión de la vivienda en los tres años siguientes, lo hubiera dicho, y no lo dice, cuando bien que se cuida de advertir de estas cosas cuando así lo desea…Podría oponerse a lo anterior que, según el número 4 de este mismo artículo 73, las ordenanzas fiscales vienen autorizadas a regular los aspectos sustantivos (sic) y formales de ésta y otras bonificaciones, así que la ordenanza podría dejar sin efecto la bonificación por incumplimiento de la vivienda de su condición de tal. A nuestro juicio, sería muy atrevida la ordenanza que así lo hiciere, pues una bonificación establecida como obligatoria por la ley no puede ser vaciada por un reglamento…pero es que hay ordenanzas que son muy atrevidas…